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益陽市創新土地信托流轉機制調查

作者: 紅網 來源: 紅網 時間:2018年05月24日
  編者按 益陽市在堅持土地集體所有制性質不變、農民承包經營權不變、農用地屬性不變的前提下,堅持依法、自愿、有償原則,運用市場機制,引入信托理財方式,創新農村土地信托流轉機制,實現了農民大幅增收,推動了現代農業發展,促進了城鄉統籌發展,促進了鄉村和諧發展。省委政策研究室調研組最近對益陽市這一創新之舉進行了深入調查,現將調研成果《放大土地權益 創造多贏效應——益陽市創新土地信托流轉機制調查》全文刊登,供各級干部群眾參考。
  
  近年來,益陽市在堅持科學發展,全面推進“四化兩型”建設中,立足本地實際,創新農村土地信托流轉機制,積極探索統籌城鄉發展的路子,取得了新的突破。最近,我們對益陽市土地信托流轉進行了調研,感到他們的做法經驗值得總結和推廣。
  
  成效
  從調研情況看,益陽市開展農村土地信托流轉,成效明顯,對于深化農村改革、推進農業現代化,具有重要的示范意義。
  
  1、實現了農民大幅增收。促進農民持續增收,是農村改革發展的中心任務。土地信托流轉一個顯著的成效,就是大幅度增加了農民的收入。前幾年進行一般性土地流轉的地方,每年人均增收不到600元,進行信托流轉后,增收達到1000多元。沅江市草尾鎮樂園村是最先開始實行土地信托流轉的村,全村有85%的農戶、81.3%的土地實行信托流轉。村支書王岳飛介紹,村民年人均純收入由流轉前的5000元左右增加到1萬多元。實現了“一保兩增”:一是確保了各項惠農補貼到戶,每畝承包地收入135元;二是穩定增加了土地租金,每畝土地租金為250公斤稻谷,現行價為600元,并隨著糧價上漲而增加;三是大幅增加了務工收入,除了部分青壯年外出務工外,留守家里的勞動力在承租的企業和大戶打工年收入1.2萬元左右。樂園村6組的冷世民,流轉承包農田面積7畝,去年租金4200元,惠農補貼945元,姐姐、姐夫及本人就地打工收入3.1萬元;另外從事機耕服務作業收入約1.7萬元,全家年收入共5.8萬元,比土地流轉之前收入增加了一倍。草尾鎮土地信托流轉面積占耕地面積的43%,全鎮去年農民人均純收入達8735元,比上年增長20.5%,是流轉前2007年的近兩倍。山區坡耕地的流轉同樣增收效果好,安化縣江南鎮去年全鎮近5000戶農民流轉土地,戶均純收入2萬元以上,比土地信托流轉前增加1萬元左右。參與土地流轉的村民都說,開展信托流轉,感到最滿意的是,土地有穩定的租金保障,還可以在自家地里打工賺錢,不愁種田虧本歉收,不愁就業無門。
  
  2、推動了現代農業發展。土地信托流轉,把農民的承包地連片集中流轉承包給公司和大戶經營,有效改變了一家一戶分散經營與大市場難以對接的矛盾,提高了土地產出率和勞動生產力。主要體現在“四個推進”:一是推進了農業規模化。草尾鎮自2008年開展土地信托流轉以來,形成經營1000畝以上的大戶8戶,500畝以上的大戶19戶。蔬菜經營大戶艾青在草尾鎮立新村流轉土地1170畝,投資400萬元建設標準化大蒜種植基地,并聯系訂單面積5000畝,大蒜定點銷往長沙市馬王堆蔬菜批發市場,每畝年產大蒜5000多公斤,純收入1萬元左右。二是推進了農業產業化。益陽市通過土地信托流轉,提高農業產業化經營水平,培育壯大了糧食、蔬菜、黑茶等優勢產業。比如安化縣江南鎮引進了三十九鋪茶葉有限公司、白沙溪茶廠、華萊生物科技有限公司等十多家龍頭企業,開展信托流轉,建起1000畝以上的茶葉基地10多個,打造黑茶之鄉。華萊公司在該鎮馬路新村投資450萬元,流轉土地1000多畝,建設茶葉基地,帶動300多戶農民人均年增收3000多元。沅江市種糧大戶盧青年流轉土地5000多畝,并以盧青年米業公司為龍頭,連片發展優質稻9萬多畝,形成了以土地信托流轉為支撐的糧食產業鏈條。三是推進了農業集約化標準化。土地流轉促進資本、技術等要素積聚,不僅增加了農業的綜合效益,而且大幅提高了農業的技術裝備水平。如大地農業有限公司在草尾鎮樂園村投入600多萬元,流轉土地1500多畝,建立高標準反季節蔬菜大棚200多個,對輸出蔬菜進行就地質量安全檢測,年生產銷售有機蔬菜13000多噸,每畝純收入比分散生產經營高10多倍。四是推進了農業機械化。凡是流轉的成片土地都實現了機耕作業,益陽全市2011年農機總動力比2009年提高了12.8%。
  
  3、促進了城鄉統籌發展。主要是“四個帶動”。一是帶動了土地合理配置。一方面通過土地連片流轉和平整,促進優勢特色產業規模化經營,提高了土地的集約利用水平;另一方面,通過加快農民集中居住,實行城鄉土地增減掛鉤,在確保耕地面積不減的基礎上增加了城鎮建設用地供應。全市已有8個縣(市、區)啟動建設13個農民集中居住區,可安置參與土地流轉的5800戶農民,可平整土地4300多畝用于城鄉土地增減掛鉤。二是帶動了資本下鄉。過去農民種田,主要靠自己投入和國家補貼,低投入導致低地力、低產出。土地信托流轉后,吸引了企業、銀行和社會等各方面的大量資本投向農業生產和農產品基地建設。如2011年僅草尾鎮農業投入就達7500萬元,是2008年的6倍。其中承租土地的企業和大戶投入3000多萬元,帶動金融機構投放2000多萬元。三是帶動了農民進城。參加土地信托流轉的農戶,大部分青壯年勞動力在城鎮就業,有不少穩定的就業人員已經在城鎮安居。目前,草尾鎮有1/4的農戶要求到城鎮居住。四是帶動產業向園區集中。安化縣10年前規劃了江南工業園區,但由于人口多,耕地少,分布散,基本沒有企業入駐。土地流轉后,已有5家流轉大戶和企業在園區投資建廠。高馬二溪、梅山黑茶等企業分別投入1800萬元和2200萬元進駐工業園。
  
  4、促進了鄉村和諧發展。從調查情況看,開展土地信托流轉的鄉村,出現了經濟社會協調、和諧的良好發展態勢,文明程度明顯提升。主要體現在“四個新變化”。一是鄉村治理新變化。以前由于農民自發流轉承包地,操作不規范,土地糾紛較多,引發不穩定因素增多。開展土地信托流轉后,鄉村因勢利導,強化流轉引導服務,因土地糾紛引發的矛盾少了,鄉鎮以上土地糾紛2011年比2009年減少50%,鄉村治安狀況明顯好轉。二是干群關系新變化。在土地信托流轉中,鄉村干部融入到群眾中,講政策,講法律,釋疑解惑,排憂解難,進一步增進了干部和群眾的信任和感情,群眾對干部工作的滿意度明顯提高。三是鄉風文明新變化。主要是農民的素質提高了,生活方式轉變了,通過外出務工經商和在本地參與現代農業生產經營,現代意識、創業意識、市場意識、民主意識普遍增強,職業技能普遍提高,大多掌握了一技之長,群眾精神面貌煥然一新,文化生活豐富了,城市文明的生活方式逐步融入到農村。四是村容村貌新變化。信托流轉的大戶和企業,在發展生產的同時,參與村里的基礎設施建設,改善了生產生活條件和村容村貌。全市共有37家農業企業參與投資建設公路、橋梁、綠化等公共事業。如江南鎮的慶陽村有兩座危橋,多年失修,涉及幾百戶農民的出行,承包村里信托流轉土地的佳鑌碧源公司去年投資20多萬元重新修好兩座橋。
  
  做法
  益陽土地信托流轉,是在總結基層實踐的基礎上進行的機制創新。主要做法是:
  
  1、以市場運作方式搭建政府平臺。土地信托流轉與自發流轉最大的不同,就是政府全程介入。政府設立土地流轉中心,由鄉鎮注資成立市場化的土地托管(信托)公司,公司經理由鄉鎮長擔任,公司人員從鄉鎮所屬單位抽調。托管公司主要職責是,承接農民的流轉土地,并簽訂土地信托合同,再將土地租賃給農業企業或大戶從事農業開發經營。托管公司每年按每畝10元錢的標準收取承租企業和大戶的服務費,服務費主要用于公司運轉。同時每年年初收取承租企業或大戶一年租金和等值的抵押金,租金作為信托基本收益分兩次支付給出租土地的農戶。政府主動介入土地流轉,使農業企業或大戶只需與政府一家直接打交道,就能獲得有較長承租權的流轉土地,可以放心投資、放心經營,農戶也不用擔風險,可以放心開展土地信托流轉。
  
  2、以信托機制開展土地流轉。按照信托原理,把土地流轉與信托這種現代理財方式緊密結合起來,依法規范農戶、托管(信托)公司和農業企業(大戶)的責權利,既緊扣信托受人之托、代人理財的本質,盡力實現農戶這一委托方的利益最大化,又盡力確保大戶和企業的利益,實現雙贏。主要從3個環節上進行土地信托流轉。一是流進。土地托管(信托)公司與農民簽訂信托流轉合同,按每畝250公斤稻谷的市場價支付信托基本收益,從農戶手中獲得5年以上土地承包經營權。二是整理。托管(信托)公司將擁有經營權的土地進行適當整理,調整成片。三是流出。托管(信托)公司通過招標、競拍等方式,將整理后的土地按照與農民簽訂的同樣租金出租給大戶和農業經營公司,并收取每畝10元的服務費。
  
  3、以確權頒證確保農民利益。益陽市貫徹落實中央關于農村土地承包經營權長久不變的精神,把農村土地的確權頒證作為開展信托流轉的一個前提,作為確保農民利益的一個關鍵來抓。縣鄉政府組織專門班子進行調研摸底,登記造冊,在鄉鎮頒發了規范的“四證一圖”,即農村集體土地所有權證書、農村集體土地使用權證書、農村土地承包經營權證書、農民房屋產權證書和農村集體土地到戶的權屬界線圖(“魚鱗圖”)。通過確權頒證,形成產權清晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村土地產權制度。目前,益陽全市正在全面推進這項工作,已有3個鎮5個村2820戶村民完成了確權頒證。
  
  4、以土地流轉招商做大特色產業。益陽市各縣市區以鄉鎮為平臺,把土地信托流轉與做大做強特色優勢產業有機結合起來,把集中連片土地進行“打包”招商。鄉鎮土地信托流轉公司建立土地流轉檔案和項目庫,定期將土地流轉情況和產業發展情況,通過網絡、信息發布臺、宣傳欄等向外發布,引進工商企業進駐,承包土地,開發基地,建設產業鏈。至去年底,全市流轉土地13萬多畝,引進各類企業126家,重點發展了糧食、蔬菜、黑茶、水果、苗木等產業。
  
  5、以試點示范推動土地有序流轉。為了使土地信托流轉按照依法、自愿、有償的原則健康有序推進,益陽市注重先試點、后示范、再逐步推廣。首先在土地流轉基礎較好的沅江市草尾鎮試點,探索出一套積極穩妥、操作性強的土地信托流轉辦法。在總結草尾鎮做法經驗的基礎上,在全市每個縣市區選擇一個鄉鎮,復制草尾鎮模式進行示范,并開展土地信托流轉培訓。從今年開始,全市擴大示范區域,每個縣市區選擇3至5個鄉鎮推行土地信托流轉,并根據各地實際,對信托流轉的辦法和機制進行完善。現在土地信托流轉作為“三農”工作的一項重要舉措,正在全市逐步推開。
  
  啟示
  通過總結益陽市土地信托流轉的做法和經驗,我們有以下幾點深刻的啟示。
  
  啟示一:推進土地信托流轉,是切合農村改革發展方向的創新之舉。農村土地制度改革,是農村改革發展的根本問題。十一屆三中全會以來,以土地制度改革為標志,實行家庭聯產承包責任制,極大解放了農村生產力,極大調動了農民的生產積極性,是農業農村保持三十多年快速穩定發展的動力源泉。但是,隨著工業化、城鎮化的加快推進和城鄉統籌發展新階段的到來,一家一戶的小規模分散經營,已不適應農村生產力發展的要求,也不適應工業化、城鎮化和農業現代化同步發展的新趨勢。如何做到既保障農民的土地權益,又能促進農村生產力和農業現代化的發展,是農村改革發展需要突破的重大問題。益陽市在確保農民土地承包經營權長久不變的前提下,強化基層政府引導和服務作用,運用市場運作的辦法,引入信托這一新的理財方式,創新農村土地流轉機制,實現了農民增收、農村發展,推進了城鄉統籌,為新階段農村改革發展探索了新的路子。
  
  啟示二:推進土地信托流轉,是符合農民利益和意愿的發展路徑。農民是農業發展的經營主體,“三農”問題的核心是農民問題。實踐表明,任何一項農村改革和制度創新,只有維護和發展農民利益,尊重農民意愿,才能取得成功。益陽市開展農村土地信托流轉,堅持依法、自愿、有償原則,堅持土地集體所有制性質不變、農民承包經營權不變、農用地屬性不變,始終把農民的利益放在首要位置,確保了農民的土地權益,確保了農民增收,進一步調動了農民的積極性和創造性,彰顯了改革創新的強大生命力。
  
  啟示三:推進土地信托流轉,是值得推廣借鑒的成功模式。近些年來,在農村土地流轉方面,全國許多地方都在探索,創造了土地股份制、土地合作社、土地銀行、土地流轉服務中心等一些有效的流轉方式,對農村改革發展產生了積極效應。益陽市從本地的實際出發,吸收了各地好的做法和經驗,引入新的理念,創新土地信托流轉方式,更好地規范了農民、政府、企業或大戶等土地流轉各方的責權利,特別是強化了基層政府的作為,從而確保土地承包經營權流轉有序推進,為農業農村發展注入了新的活力。因此,土地信托流轉,是符合現階段農村經濟發展實際、符合農村土地制度改革和現代農業發展方向的一種新模式,值得借鑒和推廣。
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